21世纪经济报道记者李莎 北京报道 当前我国城镇化率已突破67%，城镇开发边界内70%以上是存量空间。城镇化从快速增长转向稳定发展，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效大盈家，城市以及与之息息相关的房地产，下一步应该走向哪里？
今年7月，中央城市工作会议召开，其后《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）出台，为新阶段的城市工作划定重点。其中，推动城市群一体化和都市圈同城化发展，增强超大特大城市综合竞争力，激活城市存量资源潜力，系统推进“好房子”和完整社区建设，加快构建房地产发展新模式等被摆在更加重要的位置。
从实践来看，尽管“一城独大”时代已经过去，但部分城市在发展过程中仍存在集聚压力，面临协同难题，大中小城市协调发展还有很长的路要走。
“事实上，在一定技术等条件下，任何城市规模都有合理区间，超过区间必然导致规模不经济。”近日，中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在接受21世纪经济报道记者专访时表示。
倪鹏飞兼任多个城市的政府顾问及智库专家，同时是国务院特殊津贴专家，长期深耕城市与房地产发展经济学，统一发展经济学、竞争力经济学等领域，在相关学科研究及政策实践层面积累了深厚的理论与实践经验。
倪鹏飞认为，当前中国城镇化水平较高的发达区域已进入“聚中有散”阶段，城市体系向都市圈、城市群和大中小城市协调发展方向演化；城镇化水平较低的后发区域仍处在“集中集聚”阶段，这些后发区域中，部分城市收缩、部分城市壮大是必然趋势，应该允许和顺应这些调整。同时，需警惕盲目参照个别国家过度集聚的问题性“经验”和“丰满”的理论，主张“城市越大越好”的倾向。着眼长远，都市圈群终将成为中国城镇化的真正主体形态。
聚焦房地产市场，倪鹏飞认为，中国城镇户籍居民的住房问题已基本解决，城镇住房发展正从“住有所居”的“有房子”阶段，迈向“住有宜居”的“好房子”阶段。“好房子”并非高收入家庭专属，也应面向居民的普遍需求。我国“好房子”需求较大但供给相对不足，需从存量更新和新房建造两方面发力。当前我国房地产市场止跌回稳基础仍有待夯实，中央城市工作会议召开和《意见》出台后，将加速房地产市场供求和结构调整，加快房地产新模式构建，高质量住房比例将逐步提高。
《21世纪》：《意见》提出，稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展，这会对各个城市群和都市圈发展带来哪些机遇？
倪鹏飞：经济活动的空间形态由空间聚集力和扩散力及相互作用决定，一般城市化率超50%后，一些城市中心区域过度集聚，城内拥挤成本超过跨城运输成本，使聚散力发生新变化：一些农村要素向城市大范围集聚的同时，中心城市与周边城市呈现“高端要素向中心集聚、低端要素向周边扩散”的双向流动特征。进而通过新城建设或相邻城市扩容，以及网络化基础设施，形成联系紧密的城市群体。
2011年中国城镇化率已超50%，标志着城市群时代开启。2024年常住人口城镇化率达67%，户籍人口城镇化率接近50%，“聚中有散”的城市群时代已成为必然，都市圈群终将成为中国城镇化的真正主体形态。不过，当前多数城市群和都市圈发展仍面临“集而不群”、“圈而不同”问题，此次《意见》的出台，为中国城市群和都市圈建设带来战略布局、制度创新、政策红利和市场预期等重要机遇。
中央城市工作会议提出“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，明确了未来一段时间中国城镇化的重点任务、城市体系格局和形态优化的方向。《意见》进一步在战略布局上明确，京津冀、长三角、粤港澳大湾区世界级城市群，成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等全国高质量发展增长极，中西部和东北的城市群、都市圈的区域平台等定位；制度创新上则聚焦深化经济区与行政区适度分离改革。这些部署将影响市场主体预期和行为，驱动资源向城市圈群“大聚小散”、“高聚低散”，加速城市圈群时代到来。
《21世纪》：如何促进大中小城市和小城镇的协调发展，形成功能互补、错位发展的格局？
倪鹏飞：当前大中小城市和小城镇存在的发展失调问题，突出表现为规模两级分化及结构同质或绝缘。发展城市群和都市圈，构建“圈群主体、多态嵌套”的城市体系，是促进和带动大中小城市和小城镇协调发展的基本路径，能够避免中心城市过度拥挤和周边城市的衰落，克服结构同质或绝缘状态，形成城市间功能互补、错位发展的格局，充分释放“1+1大于2”的规模经济红利。完善全国统一、公平竞争的制度规则是筑牢这一格局的基本前提，率先在都市圈和城市群内形成统一大市场，激发各地不同主体依托动态比较优势开展差异化发展的积极性，最终推动形成大中小城市特色鲜明、协同共进的发展新格局。
《21世纪》：《意见》提出要增强超大特大城市综合竞争力。超大特大城市应如何界定并做强做精“核心功能”？在疏解非核心功能的过程中，如何避免出现产业“空心化”或城市活力下降的风险，真正实现“减量”与“增质”的平衡？
倪鹏飞：超大特大城市做强做精核心功能，关键是要将最重要、最稀缺的资源要素集中到最核心的功能上，突出核心功能的主导性和引领性。在疏解非核心功能的过程中，要实现“减量”与“增质”平衡，需重点处理好基与核、高与低和聚与散这三对关系，关键是以市场化方式促进都市圈化。在核心功能提升和集聚的同时，基本功能也要保留和优化；在非核心功能疏解的同时，核心功能必须提升；在向周边空间扩散一般通用资源要素的同时，在更广阔的空间内集聚高端稀缺资源。
为此，主要有两个途径。一是超大特大城市都市圈化，将在核心区的非核心功能，疏解至当日通勤范围内的周边空间，既为中心城市腾挪空间，又能让周边承接功能后持续支撑核心区发展，实现中心与周边共赢。二是发挥市场的决定性作用，通过成本价格驱动非核心功能疏解，政府主要通过规划和政策来调节市场，并通过市场引导经济主体在中心城区和周边城镇的资源流动和配置，保持核心区精简和周边充实增长的平衡大盈家，以及都市圈的持续规模增长和结构提升。
此外，任何城市都不能忽略基本功能，尤其是经济功能。从都市圈整体来看，经济功能是创造财富、提供就业的基础，不能缺失或削弱，即便是行政中心城市，也需避免成为缺乏产业支撑的“寄生城市”。
《21世纪》：在人口流动分化背景下，如何破解大城市虹吸效应与中小城市发展收缩的矛盾？
倪鹏飞：破解大城市虹吸效应与中小城市发展收缩的矛盾，需尊重经济空间规律。当前中国城镇化水平较高的发达区域已进入“聚中有散”阶段，城市体系向都市圈、城市群和大中小城市协调发展方向演化；城镇化水平较低的后发区域仍处在“集中集聚”阶段，这些后发区域中，部分城市收缩、部分城市壮大是必然趋势，应该允许和顺应这些调整。需警惕盲目参照个别国家过度集聚的问题性“经验”和“丰满”的理论，进而主张城市越大越好的倾向，将超大特大城市出现的拥挤解释为公共产品供给不足，加剧大城市虹吸和中小城市收缩，带来大中小城市的失调和双输。事实上，在一定技术等条件下，任何城市规模都有合理区间，超过区间必然导致规模不经济。
空间经济进入“聚中有散”的阶段后，大城市中心区由于过度集聚导致规模不经济，将倒逼资源、要素和产业外迁。但在公共产品布局上，政府主导下的优质、重要公共产品，往往集中投向行政级别较高的城市及其中心区。这就导致出于损益权衡，大城市及中心区“面多加水，水多加面”，周边中小城镇“面少减水，水少减面”。因而关键是基于合理的城市规模体系，优化配置公共资源，尤其要率先将中心城市区的优质公共产品向周边城镇转移，同时加大中心城市基本公共产品布局，扭转大城市与中小城市公共产品配置不均和差距扩大的趋势。发展都市圈、城市群，实现经济活动的“聚中有散”，促进中心城市与周边中小城镇要素和产业的双向流动，既提升中心城市功能，减少虹吸周边和规模膨胀，又为周边中小城镇注入发展动能，避免收缩。
《21世纪》：中小城市应怎样培育比较优势？人口持续流出城市应如何转型发展？
倪鹏飞：中小城市培育比较优势，应遵循“聚力扬优势，合作补短板，携手打基础，共同抓关键”原则。首先，聚焦塑造动态比较优势，通过市场发现和政府战略，在具备相对优势并且具有前景的若干先进领域持续发力，逐步实现差异化发展。其次，完善城市发展的基础条件和基本功能，打造宜居环境，为培育比较优势和实现特色发展筑牢基础。
人口持续流出地区转型也需分类施策。资源枯竭型、产业变迁型城市要“严控增量、盘活存量”，发现和塑造新优势，尤其可依照自身优势和人文特色，发展文旅产业、区位和资源有特殊要求的先进制造业和服务业；区位偏远型边境城市和战略要冲则需要政府扶持，吸引当地资源、人口和产业留存，以及外地要素、资源和产业进入；大城市周边城市则应提升公共服务水平，改善生态环境，吸引中心城市资源、人口和产业转移。
《21世纪》：系统推进“好房子”和完整社区建设是《意见》的重要部署，今年4月你曾谈到，楼市仍存供需错配问题，“好房子”需求较大但供给相对不足。“好房子”供给应如何突破？怎样更好满足居民对高品质居住的需求？
倪鹏飞：总体上看，中国城镇户籍居民的住房问题已基本解决，城镇住房发展正从“住有所居”的“有房子”阶段，迈向“住有宜居”的“好房子”阶段，“好房子”并非高收入家庭专属，也应面向居民的普遍需求，中国正进入以“好房子”为主体的时代。
“好房子”供给突破需聚焦存量更新和新房建造。尽管“好房子”还存在一定供不应求情况，但房地产总体供求形势已发生重大变化、宏观经济也迈向高质量增长阶段，叠加部分外部环境条件的不确定性，“好房子”供给应“量需而供”，结合需求规模及变化趋势、偏好变化、高质量发展导向，精准匹配总量规模、户型结构、功能品质、空间区位等供给条件，坚决摒弃房地产高速发展时期的“一哄而上”和“三高”模式。政府与市场需协同发力，加快更新、开发、融资、销售等制度建设，尤其要加快探索低杠杆、低负债、低周转、现房销售的房地产新开发、销售、融资模式，实现供给突破。
更好满足居民对高品质居住的需求，不仅要提升住房品质，还要提升配套环境品质，包括打造周边优质生活圈、优质公共服务、良好基础设施、良好自然环境等。通过“好房子”建设，带动好社区、好街区、好城区建设。
《21世纪》：在保障房与商品房“双轨制”下，如何避免保障房被贴上“低端”标签？
倪鹏飞：当前部分城镇新市民和青年人的住房难题仍待化解，一些家庭住房问题也将暂时或长期存在，为此需建立健全商品房和保障房双轨制度。虽然这两类住房可存在合理差异，但要避免保障房被贴上“低端”标签。一方面，可以推动商品房和保障房“混居”，在商品房小区安排或配建保障房，让保障房居民共享同等居住环境。另一方面，提升保障房小区的住房设施建设标准和住房配套标准，缩小与商品房的品质差距，保障房的面积可适当缩减但功能需达标。
《21世纪》：城市更新是现代化人民城市建设的重要抓手，《意见》提出要科学制定实施城市更新专项规划，一体化推进城市体检和城市更新。为什么强调要制定专项规划？如何建立一套从体检到更新的有效转化机制，避免出现“检而不修”或规划与实施“两张皮”的现象？
倪鹏飞：从城市发展来看，一方面，当前我国城镇化进入新阶段，城市作为生产生活的载体，框架体系基本建成，大规模扩张需求减弱；另一方面，前期城镇化高速增长积累的质量低劣、功能老化、结构失衡、风险隐患等问题日益凸显，经济社会发展和科技进步也对城建提出了更高的要求、创造了更好的条件。城市更新成为城市建设发展、经济发展和城建产业转型的重要抓手。之所以强调制定城市更新专项规划，核心在于城市更新是涉及多主体、多客体和多方式的系统工程，需要专项规划统筹指导，才可能实现各方各司其职、协同发力。
建立从体检到更新的有效转化机制，一方面需重点完善组织协调、体检监测、考核问责、工作落实等机制，另一方面，城市更新作为一项复杂的系统工程，不能仅靠政府推动，还需调动家庭、企业和社会力量广泛参与，并及时总结各地实践经验，不断探索多方参与、互利共赢、良性循环的更新模式。
我认为，推进城市更新还需破解三大核心问题。
一是钱从哪里来。城市更新需要巨额资金，但是投资收益相对不高，加上融资渠道有待进一步拓展，除了中央和地方财政进行公共产品供给以及项目引导资金外，必须进行融资机制创新，撬动资本市场资金和社会资金参与。
二是力从哪里聚。城市更新涉及多产权主体，需要多方配合，需以股权化思维设计各方参与机制，调动各方积极性，避免因某个小环节阻滞影响整体推进。
三是利在哪里分。需建立成本分摊、收益分享和损失补偿的城市更新利益平衡机制，充分汇聚和持续激发城市更新动力，确保城市更新良性循环和深化推进。其中，利在哪里分最为重要，决定前两者。
《21世纪》：今年上半年你曾谈到，房地产市场正向结构性止跌回稳迈进，目前止跌回稳基础是否稳固？还需要在哪些方面进一步发力？
倪鹏飞：当前房地产调整是不同于以往的深度调整。回顾2021年下半年以来的新房市场可见，政策与市场存在循环影响的周期：市场较大幅度下行后，正向支持政策出台，推动市场暂时转稳；随后市场再度较快下行，新的正向激励政策跟进，市场再度转稳，如此进入下一个循环。
上半年市场有一些积极的外在表现和内在因素积累，带来结构性趋稳特征，个别区域和种类的住房市场有趋稳迹象，各项指标总量跌幅收窄趋势更为明显。结构上“好房子”销售量价增长、土地市场结构性升温都比明显。但第三季度市场出现新变化，整体止跌回稳基础仍有待进一步夯实。
推动房地产市场企稳需从两方面发力。
首先，宏观经济持续好转是实现房地产市场止跌回稳的关键。基于我们的研究框架分析，房地产止跌回稳取决于市场、预期、政策和宏观经济环境这四个方面，其中宏观经济环境最具决定意义。宏观经济持续向好将带动收入和就业不断增长，推动预期由弱变强，带动房地产总体需求恢复，减少二手房供给和新房库存，助力市场出清。
其次，房地产自身需要着力减负、配套、加力和挖潜。一是为购房者减负，可进一步下调存量房贷利率，并考虑加大房贷与个人所得税优惠组合等政策力度。二是在发力“好房子”建设的同时，做好配套服务，包括改善“好房子”周边公共服务、生活设施和生态环境等，完善相关土地拍卖、资金供给等配套政策，更好释放“好房子”需求。三是加力存量商品房收储转保障房，要通过建立地方政府的激励和约束制度，实行申请制；建立开发企业的激励和约束制度，实行竞价制；建立住户部门的激励和约束制度，实行轮候制；税费减免可以鼓励改善性家庭购新卖旧。提高收储转保的多方积极性，同时降低道德风险。四是注入优质资源，激发购房潜力。地方政府要充分利用和发挥好现有优质公共服务的规模效应，尤其是将优质教育、养老资源引向住房供给集中的郊区、新城新区，释放相应区域购房潜力。
《21世纪》：中央城市工作会议和《意见》将对房地产市场带来哪些深远影响？
倪鹏飞：中央城市工作会议的召开与《意见》的出台，将为房地产市场发展带来多重影响。
一是加快市场供求调整。会议将城市更新作为推动城市高质量发展的重要抓手，从实践来看，通过货币化安置、房票安置等方式进行城中村和危旧房改造，减少存量供给的同时，刺激了新需求。
二是加快构建房地产发展新模式。会议和《意见》均明确这一方向，其核心在于政府与市场协同发力。当前市场已倒逼房地产行业探索新模式，例如在买方市场下，购房者对期房接受度下降，倒逼销售模式从期房向现房转型；又如传统“三高”模式难以为继，开发模式也需相应调整。房地产发展旧模式退出已成必然，政府要借助市场之力，顺应市场规律推进房地产发展模式变革。
三是加快房地产市场结构调整。会议明确要以推进城市更新为重要抓手，《意见》提出系统推进“好房子”和完整社区建设，这些部署将逐步改变住房结构，优质、宜居的高质量住房比例将逐步提高；会议对优化现代化城市体系的部署，也将优化房地产的空间布局，促进都市圈和城市群、大中小城市的房地产市场协调发展。
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